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王谋：《巴黎协定》：行动奠定共识

群言杂志 2022-07-27
       2015年巴黎气候大会上通过的《巴黎协定》今日在纽约举行签署仪式。我们分享这篇有关《巴黎协定》的文章，在唤起人们对环境的关注之余，更有助于理解谈判中的种种分歧与妥协，希望能为思考和探索未来全球治理模式、推动建设人类命运共同体带来有益启示。

《巴黎协定》：行动奠定共识 

作者：王谋原载《群言》2016年2期

       2011年，当国际社会还在总结和评论2009年哥本哈根会议得失成败、考虑如何结束巴厘路线图谈判的时候，国际气候谈判进程已经翻开了新的一页，在南非海滨城市德班，气候公约缔约方授权开启了旨在构建2020年后国际气候制度的德班平台谈判。德班平台谈判进程迅速吸引了各方关注，但前进的路途并不平坦，最终巴黎会议以各方共同开展行动为基础，凝聚共识，达成了《巴黎协定》主体框架。回首《协定》的谈判进程，不仅能让我们更好地理解谈判中的分歧与弥合，也能让我们更好地判断未来谈判与国际合作的重点。

巴厘路线图到德班平台谈判授权的转换

       2012年国际气候谈判多哈会议结束了始于2007年的巴厘路线图谈判授权（以下简称“巴厘授权”），最终形成了包括《京都议定书》第二承诺期、长期合作行动工作组、德班平台工作组以及资金机制等方面的一揽子成果，为巴厘授权划上了句号。国际气候谈判由巴厘授权的“双轨”谈判转为德班平台“单轨”谈判，并不意味着缔约方在双轨谈判下的一些重要关切和立场已经消失，各方仍然寻求在德班平台下以适当的形式反映谈判诉求。发展中国家认为，双轨谈判的格局虽然没有继续，但德班平台的谈判应充分尊重历史事实，体现发达国家与发展中国家在责任、义务上的差异，在未来协议中应对减排、出资、技术转让等问题区别对待，各成体系；发达国家则希望借德班平台谈判从双轨到一轨的转变契机，进一步打破《京都议定书》确立的责任分担模式，要求发展中国家承担减排、出资等责任和义务，形式上则推动达成对所有国家统一适用的国际减排框架、规则和约束方式。由此可见，德班平台谈判，各方核心关切没有大的调整，但对实现谈判诉求的方式和途径可能会做出新的调整。       
主要谈判力量的重组

       德班平台下主要谈判力量格局与巴厘授权谈判出现了比较明显的区别。在巴厘授权谈判过程中，南北国家集团立场泾渭分明，而在德班平台谈判中南北阵营对于关键问题的立场呈现出模糊化趋势，反映了不同缔约方在谈判诉求上的调整。德班平台谈判主要体现为三组力量的博弈。第一是欧盟、小岛屿国家联盟。在减排、出资模式、法律形式等问题上，欧盟、小岛屿国家联盟立场接近，成为推动德班平台谈判的一支最积极的力量。第二是美国、加拿大、俄罗斯等伞形国家。这些国家反对巴厘路线图双轨谈判模式，更愿意接受德班平台的单轨谈判方式。在要求发展中国家参与减排承诺与承担出资义务等关键问题上与欧盟一致，但在未来协议的法律形式问题上，受国内立法以及国内对气候变化问题认识程度的限制，立场与大多数发展中国家比较接近。第三是立场相近的发展中国家。这些国家正处于经济快速成长期，大多处于城市化、工业化过程中，对温室气体的增量排放具有刚性需求，有限的历史排放累积也成为他们争取排放权益的理由。面对发达国家以及部分发展中国家在减排和出资问题上的日趋紧逼，新兴经济体国家联合在一起为未来发展争取排放权益，同时反对不符合公平原则的减排和出资义务。

 国际气候谈判中的关键分歧

       由于各方发展水平、利益诉求不同，国际气候谈判中分歧难免。其中最关键的分歧包括：第一是谈判“原则”问题的认识分歧，主要是如何理解、解释“共同但有区别的责任”原则。发展中国家普遍认为，消除贫困、保持经济发展是首要任务，发达国家应该承担国际气候治理中减排和供资义务，发展中国家则根据各国能力，自愿开展减少温室气体排放的行动。发达国家则提出随着全球经济发展，需要动态理解“共区”原则，希望发展中国家承担更多减排责任，还有部分发达国家事实上基本否认“共区”原则，要求与发展中国家在相同减排框架、约束机制下开展对等减排。第二是减排模式和目标的分歧。欧盟、小岛屿国家联盟力推紧约束的国际减排模式，希望按照政府间气候变化专门委员会（IPCC）评估报告，设定具有雄心的全球减排目标，要求各国尽早达到排放峰值，实施国家排放总量减排目标，并以国际、国内法的形式保障目标实现；美国、加拿大等则倾向于各国基于自身条件提出减排目标，建立相关机构对目标实施情况开展审评，督促实现减排目标。第三是资金来源及治理。发展中国家希望就未来国际合作中资金来源、资金规模以及资金使用等问题开展深入讨论，并实现发达国家对发展中国家可预期的资金援助；发达国家一方面逃避供资义务，一方面提出一些所谓的创新机制，意图将发展中国家也纳入资金来源体系，从而减轻发达国家供资压力。       
我国面临被定位的困局

       随着我国等新兴经济体国家经济社会的快速发展，世界格局也发生了一些变化，发达国家（主要是OECD国家）在世界经济中所占的份额逐年下降，由2000年左右占全球GDP70%以上的份额下降到2014年的不足60%；出口贸易占比也由1998年的75%下降到2014年的59%，碳排放占比由19世纪90年代初的66%下降到2012年的41.4%。据此，一些国家出于不同的利益诉求，对中国等新兴经济体国家参与国际事务的角色定位发生了改变，要求包括我国在内的新兴经济体国家承担更多的国际责任和义务。这样的认识也传导到国际气候谈判的进程中，使我国面临参与国际气候制度构建身份定位“被转换”的困境。我国在气候谈判进程中面临的压力既来自发达国家，也来自发展中国家。发达国家对中国的大国定位一直延续并不断强化，谈判中甚至希望捆绑中国、印度等发展中大国，开展对等减排，推进全球统一的责任分担体系，进一步模糊发达国家和发展中国家有区别的责任；从发展中国家来看，部分发展中国家在发达国家的支持下，也对我国的发展中国家地位提出了质疑，将矛头指向包括我国在内的排放大国，要求承担更多的减排和出资责任。这些情况反映出，在国际进程中无论我国是否希望对发展中国家身份定位进行调整，都可能面临“被定位”或者身份定位被调整，并因此被要求承担更多的国际责任和义务的局面。

《巴黎协定》的合作意愿与行动基础

       与《哥本哈根协议》不同，《巴黎协定》不仅完成了协定主体框架和内容的构建，还是一份具有国际法律约束力的国际条约。《巴黎协定》的成功最重要的原因和基础是各方日益增强的行动意愿和开展务实合作行动的承诺。长期以来，国际气候谈判的难度在于各国将应对气候变化视为经济发展的增量成本，是经济社会发展的负担，在国际谈判中体现为讨价还价，能少做不多做；或者希望其他国家多行动，自己少做最好不做。这也符合早期应对气候变化技术成本高、认知水平有限的特点。以太阳能光伏发电为例，最早期的成本每度电约5美元，逐渐降至1美元、0.5美元以至如今的0.9元人民币左右。应该说早期的高昂生产成本的确会对气候友好型技术的普及和应用产生阻力。但随着人类社会协同应对气候变化进程的深入，越来越多的环境友好技术，尤其是节能、提高能源利用效率等技术成本的下降，使开展应对气候变化的行动如果算上技术的远期收益，其成本已经变得容易接受，在局部领域甚至可能产生负的成本增量。这样，一些具有经济、环境效益的气候友好技术将可能存在大规模商业普及的模式，形成一些新的业态。正是由于全球应对气候变化的认知度的提高、技术成本的下降以及国际合作机制的建立，使越来越多的缔约方有信心开展应对气候变化的行动。发展中国家由在《京都议定书》下不承担减排义务，到德班平台下纷纷提出贡献目标；发达国家则普遍提出了具有一定幅度的温室气体排放总量减排目标。在《巴黎协定》通过之前，有180多个缔约方提出了“国家自主贡献”，开创了国际合作应对气候变化的新局面。应对气候变化工作，在包括欧盟、美国等缔约方的国家发展议程中已经开始实现由负担向机遇的转型。各国纷纷探索如何以应对气候变化工作促进经济发展，并形成新的经济增长点。在发展中国家，则广泛探讨应对气候变化工作如何与经济转型升级发展、生态环境治理等事务协同，产生最大的经济、社会和环境效益。所有这些认识的提升、减排意愿的增加、气候治理行动的开展，构成了《巴黎协定》谈判进程中各方共同开展务实行动的基本面，增进了相互信任，也促成《巴黎协定》的谈判最终得以达成共识。

《巴黎协定》确立的主要制度框架

       《巴黎协定》是在变化的国际经济政治格局下，为实现气候公约目标而缔结的针对2020年后国际气候制度的法律文件。其确立的制度框架主要包括以下几点：第一，继续肯定了发达国家在国际气候治理中的主要责任，保持了发达国家和发展中国家责任和义务的区分。如前所述，由于国际经济、排放格局的调整，发达国家希望打破南北国家的责任界限，要求所有国家共同承担应对气候变化的责任，形成统一的减排和监测框架，事实上是希望向发展中国家转移应对气候变化的责任和义务。发达国家的立场遭到发展中国家基于事实依据的坚决发对，《巴黎协定》最后承认了南北国家的差距，体现了缔约方责任、义务的区分。第二，采用自下而上的承诺模式，确保最大范围的参与度。正是因为各国可以基于自身经济社会发展水平、行动意愿提出贡献目标，鼓励了很多之前没有提出国家自主贡献目标的缔约方也提出行动目标，保证了《巴黎协定》广泛的参与度，同时也因为是各方自主提出的贡献目标，更能保证实现目标的执行效率。第三，构建了资金来源的义务和自愿相结合的模式，有利于拓展资金来源渠道并孕育更加多元化的资金治理机制。《巴黎协定》继续明确了发达国家的供资责任和义务，照顾了发展中国家关于有区别的资金义务的谈判诉求，既尊重事实，体现了南北国家的区别，也赢得各国尤其是发展中国家对于参与国际资金合作的信心，这将有助于巩固既有的资金来源渠道，并在信任的基础上拓展更加多元化的资金治理机制。第四，确立了符合国际政治现实的法律形式，既体现约束也兼顾了灵活。气候协议的形式在一定程度上可以表现各国政治意愿和全球环境意识水平。1997年国际社会达成《京都议定书》，明确了以“议定书”这种相对严格的法律形式执行公约；而到了2015年国际社会应对气候变化的能力相对1997年有了明显的进步，中美等排放大国也由相对保守地参与国际气候治理进程转为积极开展应对气候变化行动，应该说各缔约方应对气候变化的意愿加强了，能力也提高了。在此背景下，《巴黎协定》如果不具有法律约束力，将不符合全球日益增长的环境意识和各国积极行动的逻辑。因此，《巴黎协定》虽然没有采用“议定书”的称谓，但从其内容、结构到批约程序等安排都完全符合一份具有法律约束力的国际条约的要求，当批约国家达到一定条件后，《巴黎协定》将生效为国际法，约束和规范2020年后全球气候治理行动。《巴黎协定》没有采用“议定书”的称谓，一方面可能因为各国的贡献目标没有包括在其中，而是放在《巴黎协定》外的“计划表”中，从而导致其功能和作用与议定书有一定差异；另一方面，“协定”的称谓相比“议定书”也可能会相对简化各国批约的程序，更有助于缔约方快速批约。

后《巴黎协定》时期国际气候治理的焦点和重点

       总体来看，《巴黎协定》还是一份框架性的国际协议，包括贡献目标的监督和执行机制、目标更新机制、资金机制、能力建设机制等要点和内容还有待继续细化、制度化。关于这些机制的具体设计，如目标、执行方式、措施、任务、考核等内容，都将成为巴黎会议后国际谈判中的焦点问题。前文所提到的气候谈判中的关键分歧如南北国家责任义务区分的问题、目标考核和更新中自上而下的问题、发展中国家出资等问题，仍将存在于巴黎会议后的谈判进程中。所以，《巴黎协定》并不是国际气候谈判的终点，它是一个里程碑，标志着关于2020年后国际气候制度的谈判进入了制定细节的阶段。平行于国际气候谈判，各国按照贡献目标部署国内行动，积极开展国际合作行动则构成了后《巴黎协定》时期国际气候治理的重点。各国的行动能力或有不同，国际合作的意义就是要平衡行动能力的差异，实现共同治理。发达国家在资金、技术和综合能力上远高于发展中国家，历史排放责任也更重，有义务积极探索协同全球气候治理和经济增长的合作方式，带领发展中国家共同行动，保障气候安全并推动实现全球社会、经济、环境的可持续发展。
       （作者系中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员）


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